《行政處罰法》既是一部行政處罰的基本法，同時(shí)也是一部行政處罰的程序法，新修訂的《行政處罰法》（以下簡稱新法）將于2021年7月15日起施行，新法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法提出了許多新要求。今后，基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中需要注意哪些問題？筆者結(jié)合基層實(shí)際對(duì)一些常見問題進(jìn)行逐一梳理。
新法第2條規(guī)定，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機(jī)關(guān)，行政處罰的對(duì)象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，這全面反映了行政處罰的內(nèi)涵，也有利于將行政處罰與行政命令區(qū)別開來。新法第17條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第38條同時(shí)規(guī)定，行政處罰沒有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。根據(jù)國家對(duì)生態(tài)環(huán)境部門垂直管理體制改革的有關(guān)精神，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，不再是縣級(jí)人民政府的工作部門。換句話說，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門只是市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，而不是行政機(jī)關(guān)。在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，派出機(jī)構(gòu)不能以自己的名義實(shí)施行政處罰。生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施行政處罰，必須行政主體適格。不具有主體資格的派出機(jī)構(gòu)、受委托實(shí)施處罰的組織等，不得以自己的名義實(shí)施行政處罰，否則，行政處罰決定無效。新法在現(xiàn)行《行政處罰法》的基礎(chǔ)上對(duì)行政處罰的種類進(jìn)行了調(diào)整，第9條新增的行政處罰種類包括：通報(bào)批評(píng)；降低資質(zhì)等級(jí)；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)。在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》等生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)中，有很多條款規(guī)定了“限制生產(chǎn)”“停產(chǎn)整治”“停止建設(shè)”“停止生產(chǎn)或使用”“責(zé)令拆除”等措施。在目前的執(zhí)法實(shí)踐中，基層生態(tài)環(huán)境部門基本上將這些行為認(rèn)定為行政命令。從新法中的行政處罰概念分析，今后，生態(tài)環(huán)境部門在作出以上處罰時(shí)，必須嚴(yán)格遵循行政處罰程序。有的執(zhí)法人員提出，如某企業(yè)超標(biāo)排放物污染物，生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令企業(yè)限制生產(chǎn)時(shí)，未必同時(shí)還得限制企業(yè)開展經(jīng)營活動(dòng)？筆者認(rèn)為，新法中規(guī)定的“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”實(shí)際是兩種意思：一是對(duì)于生產(chǎn)性企業(yè)，可依法限制開展生產(chǎn)，如《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)……二是對(duì)于從事經(jīng)營活動(dòng)的，如《無證無照經(jīng)營查處辦法》（國務(wù)院第684號(hào)令）第11條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)涉嫌無照經(jīng)營進(jìn)行查處，可以責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)。又如《中華人民共和國計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第47條規(guī)定，經(jīng)營銷售殘次計(jì)量器具零配件的，責(zé)令其停止經(jīng)營銷售，沒收殘次計(jì)量器具零配件和全部違法所得，可并處2000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門吊銷其營業(yè)執(zhí)照。關(guān)注二 部分行政處罰權(quán)無法下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)
為有效解決行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”等突出問題，新法第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。這一規(guī)定有利于將行政處罰實(shí)施權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸，提高執(zhí)法效能。在新法出臺(tái)之前，各地的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)當(dāng)?shù)卣囊螅苍诜e極梳理本部門準(zhǔn)備下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的部分行政處罰權(quán)，如焚燒秸稈、畜禽養(yǎng)殖污染、邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的危廢管理等一些便于調(diào)查取證的違法行為。但是，新法第24條中明確規(guī)定可以下放的是“縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)”。而環(huán)保“垂改”后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門不再是縣級(jí)人民政府的工作部門，因此相關(guān)問題還有待進(jìn)一步明確。關(guān)注三 行政執(zhí)法需要協(xié)助是法定義務(wù)
新法第26條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項(xiàng)屬于被請求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。上述條文明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間協(xié)助的權(quán)利和義務(wù)，如果未予以協(xié)助而又沒有充分的正當(dāng)理由就有可能被認(rèn)為違法。今后，在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，如違法當(dāng)事人不提供個(gè)人身份證相關(guān)信息的，生態(tài)環(huán)境部門可書面請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助。又如一些環(huán)境違法案件的責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民委員會(huì)或街道辦事處的社區(qū)居民委員會(huì)，村民委員會(huì)或社區(qū)居民委員會(huì)不提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的相關(guān)信息，這時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門就可書面請求當(dāng)?shù)孛裾块T協(xié)助。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門遇到其他部門需要協(xié)助執(zhí)法的，也應(yīng)當(dāng)按照本條的規(guī)定予以履責(zé)，否則將可能承擔(dān)未依法履職的違法后果。關(guān)注四 執(zhí)法人員要注重行政處罰的證據(jù)收集
行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)的認(rèn)定必須建立在證據(jù)的基礎(chǔ)上。現(xiàn)行《行政處罰法》中沒有對(duì)行政處罰的證據(jù)作出規(guī)定，而對(duì)于證據(jù)的規(guī)定僅在《行政訴訟法》第33條出現(xiàn)。新法增加了第46條對(duì)行政處罰的證據(jù)種類作出了明確規(guī)定，即書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場筆錄。證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。有執(zhí)法人員提出，新法第55條第一款規(guī)定，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件，而暗查時(shí)無法向當(dāng)事人出示證件，暗查不等同于執(zhí)法，所以暗查取得的證據(jù)不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，執(zhí)法人員到排污企業(yè)暗查，在取證的同時(shí)，可以通知排污單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人到達(dá)現(xiàn)場，待排污單位的有關(guān)人員到達(dá)現(xiàn)場后再向有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。如果有關(guān)人員拒不到場或者無法聯(lián)系到當(dāng)事人，不影響調(diào)查取證的進(jìn)行。暗查時(shí)雖然無法向當(dāng)事人出示證件，但是暗查主要是為獲取企業(yè)違法排污等方面的一些證據(jù)，暗查時(shí)取得的證據(jù)可為立案佐證，立案后再按照行政處罰的程序進(jìn)行調(diào)查；暗查取證取的是主要證據(jù)、關(guān)鍵證據(jù)，是證據(jù)鏈中的主要部分，立案后的取證，獲取的是整個(gè)案件的全部證據(jù)，是相互連接的證據(jù)鏈。這完全符合新法第46條第三款“證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)”的規(guī)定，即暗查按照相關(guān)程序取得的證據(jù)同樣可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。關(guān)注五 嚴(yán)格遵守行政處罰案件的辦理期限
新法第60條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。而《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起的3個(gè)月內(nèi)作出處理決定。案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達(dá)等時(shí)間不計(jì)入期限。在過去的環(huán)境行政處罰案件中，有的法官認(rèn)為，現(xiàn)行的《行政處罰法》并沒有對(duì)作出行政處罰的期限作出規(guī)定，雖然《環(huán)境行政處罰辦法》作出了3個(gè)月的期限限制，但這只是生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部從提高行政效率作出的規(guī)定，不具有強(qiáng)制性。也有法官認(rèn)為，雖然現(xiàn)行《行政處罰法》沒有對(duì)作出行政處罰的期限作出規(guī)定，但《環(huán)境行政處罰辦法》作為部門規(guī)章，按照《行政訴訟法》第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。所以，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門作出的行政處罰案件的期限應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月之內(nèi)，如果沒有其他正當(dāng)理由而超期的話，否則將要承擔(dān)程序違法的后果。在新法中，對(duì)行政處罰的期限首次作出了明確規(guī)定，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法必須嚴(yán)格執(zhí)行。這里需要注意的是，對(duì)于90日和3個(gè)月這一期限的區(qū)別。在日常生活中，一些執(zhí)法人員常常習(xí)慣誤認(rèn)為90日就是3個(gè)月。在執(zhí)法中，我們要準(zhǔn)確把握這一時(shí)間期限，否則將會(huì)導(dǎo)致程序違法，這是每一個(gè)環(huán)境執(zhí)法人員平時(shí)在工作中都應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)重要細(xì)節(jié)問題。關(guān)注六 加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的本金
新法第72條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額……關(guān)于“加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額”的規(guī)定，原見于《行政強(qiáng)制法》42條第三款，即加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。對(duì)此問題，筆者發(fā)現(xiàn)許多基層生態(tài)環(huán)境部門在網(wǎng)上公布的行政處罰催告書和處罰決定書中，直接將加處罰款的數(shù)額認(rèn)定為罰款的數(shù)額本金，這樣認(rèn)定的金額雖然沒有超過本金的額度，但是，這種認(rèn)定缺乏依據(jù)。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定的前提是“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，一般情況下，超期后的33天均在本金之內(nèi)，如果以超期后的34天計(jì)算，均超出本金的數(shù)額。新法第73條第三款同時(shí)規(guī)定，當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，加處罰款的數(shù)額在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不予計(jì)算。現(xiàn)行《行政處罰法》第46條第三款規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。而新法第67條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)，到指定的銀行或者通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。也就是說，當(dāng)事人如果在收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)未繳納罰款的，從第16日起就會(huì)每日承擔(dān)罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。即從第16日起的33天的計(jì)算金額不會(huì)超出罰款數(shù)額的本金，而不是直接認(rèn)定罰款數(shù)額的本金。在執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)會(huì)經(jīng)常遇到行政管理相對(duì)人存在一些特殊困難，難以及時(shí)履行行政處罰決定的情形。為此《行政強(qiáng)制法》第42條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，可以與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行，當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定，在維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時(shí)，有效防范和化解社會(huì)矛盾。那么，行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行后，還能減免加處罰款嗎？對(duì)此問題，2019年4月1日，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)行政處罰加處罰款能否減免問題的意見（法工辦發(fā)〔2019〕82號(hào)）作出解釋，即行政強(qiáng)制法第42條第一款“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”規(guī)定中的“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行”既包括行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，也包括行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請后，行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款。關(guān)注七 延期或者分期繳納罰款的時(shí)間如何確定
新法第66條規(guī)定，行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的期限內(nèi)，予以履行。當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納。新法第72條第二款同時(shí)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計(jì)算。根據(jù)《行政訴訟法》第46條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出。而《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》第54條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。依上述規(guī)定，筆者認(rèn)為，如果生態(tài)環(huán)境部門批準(zhǔn)當(dāng)事人延期、分期繳納罰款的期限一般在起訴期限（六個(gè)月）屆滿后的兩個(gè)月為宜。關(guān)注八 身著制服執(zhí)法也要出示行政執(zhí)法證件
2020年12月9日，財(cái)政部、司法部印發(fā)了《綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志管理辦法》（財(cái)行〔2020〕299號(hào)），對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等綜合行政執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志管理作出了明確的規(guī)定。有執(zhí)法人員提出，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員穿上制服到現(xiàn)場執(zhí)法也可像警察那樣不出示執(zhí)法證件嗎？根據(jù)新法第55條第一款規(guī)定，執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。雖然《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》中對(duì)檢查人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)出示證件未作出規(guī)定，但《噪聲法》第21條和《固體法》第26條均已規(guī)定，檢查人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，應(yīng)當(dāng)出示證件。而《環(huán)境監(jiān)察辦法》第13條第二款也明確規(guī)定，實(shí)施現(xiàn)場檢查時(shí)，從事現(xiàn)場執(zhí)法工作的環(huán)境監(jiān)察人員不得少于兩人，并出示《中國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證》等行政執(zhí)法證件，表明身份，說明執(zhí)法事項(xiàng)。對(duì)于警察現(xiàn)場執(zhí)法可不需要出示證件的問題，在《人民警察法》第23條規(guī)定，人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整，舉止端莊。由此可見，行政處罰法要求執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)出示身份證件，而人民警察法規(guī)定警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)有兩種表明身份的形式：一是按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志；二是出示人民警察證件。筆者認(rèn)為，《行政處罰法》與《人民警察法》均為全國人大頒布的法律，行政處罰法為基本法，而人民警察法系特別法，所以警察執(zhí)法應(yīng)優(yōu)先適用人民警察法的規(guī)定。綜上，今后生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在穿著制式服裝執(zhí)法時(shí)還需出示執(zhí)法證件，否則，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。
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